把项目纳入项目储备库统一管理，使三年滚动投资计划与三年滚动预算统筹衔接，充分考虑政府投资规模和未来增长可能，能够合理管控政府债务规模和风险。 

　　春节刚过，国家发展改革委微信公众号发布的一篇名为《2015年促投资稳增长“组合拳”全面发力》的文章便走红朋友圈。文章总结了2015年促投资稳增长工作取得积极成效的6个方面，并指出2016年继续积极扩大合理有效投资的7大发力点。

　　中国经济导报记者梳理发现，除了此前已经提出的投融资体制改革、简政放权、推广PPP模式等继续深化之外，加强政府投资项目储备，逐步实现从“资金等项目”到“项目等资金”的转变将成为2016年各地促投资的一项重要工作。

　　实际上，在2015年11月，国家发展改革委就下发了《国家发展改革委关于加强政府投资项目储备编制三年滚动投资计划的通知》（发改投资[2015]2463号）和《国家发展改革委办公厅关于使用国家重大建设项目库加强项目储备编制三年滚动投资计划有关问题的通知》（发改办投资[2015]2942号），要求各地发展改革系统利用国家电子政务外网进行数据录入、初步审核、建立储备。

　　国家发展改革委投资研究所体制政策研究室主任吴亚平告诉中国经济导报记者，“加强政府投资项目储备，个人认为就是提高项目储备的多样性。国家投资要加码，各地要先有合适的项目储备、要有想法，这样促投资才能有的放矢。”

　　政府投资项目是如何储备的？

　　近3年来，对于企业投资项目，按照“谁投资、谁受益、谁承担风险”的基本原则，国家发展改革委进行了卓有成效的简政放权、优化服务。据国家发展改革委投资司司长许昆林近日接受媒体采访时介绍，2013年国家发展改革委核准企业投资项目为248个，2014年为126个，减幅50%，2015年只核准62个项目，又减少了超过50%

　　而对于政府投资的项目，由于需要使用财政资金，需要一套更为严格的审批管理及审核程序。政府投资方式包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等。不同的资金投入方式，审批流程略有不同。政府投资项目管理主要包括项目的包装、入库、审批、建设、稽察、竣工验收、资金拨付和使用等方面。

　　我国对于政府投资项目实行投资项目储备制度。各级人民政府投资主管部门根据国民经济和社会发展中长期规划以及发展建设规划，组织有关单位研究提出规划期内的投资项目，列入投资项目储备库。据悉，政府投资项目库由国家发展改革委牵头建设，实行逐级审核、分级储备和动态管理。其中，省级、市级和县级发展改革委分别负责管理相应级别的政府投资项目储备库。

　　据吴亚平介绍，项目储备库中的项目成熟度各有差异，意向性的项目提议也可以入库。项目也多由各行业主管部门提出，交由发展改革委汇总。例如交通部门提议修建道路，教育部门提议修建学校、图书馆等等。由于专业主管部门策划的项目可能具有局限性，因此，吴亚平建议基层发展改革委应当发挥综合的投资管理职能，多研究策划跨行业跨部门的综合性项目。例如河流的整治，涉及到交通、环保、水利、城建等多个部门，适合由发展改革部门牵头策划、包装。

　　如果说项目储备库是一个进行动态管理、有进有出的“大库”，那么三年滚动投资计划中的项目则要具体、可实施的多。三年滚动投资计划依托政府投资项目储备库进行编制，将根据项目前期工作进展、计划开工时间、合理建设工期、资金保障等因素，科学测算储备项目未来三年的中央政府投资、地方政府投资及其他投资等投资需求，汇总形成三年滚动投资计划。但三年滚动投资计划反映的是需求投资计划，不作为安排投资承诺，是国家在年底编制年均4700亿元实际投资计划的基础和来源。未列入三年滚动投资计划的，不得列入年度实际投资计划。也就是说，如果交通部门提议修建一条政府投资的市政道路，那么该项目的决策流程是先进入项目储备库——三年滚动投资计划——年度实际投资计划，之后该项目就算可以拿到建设批文和资金拨付了。

　　应当储备些什么项目？

　　吴亚平表示，大部分公共服务业都是政府投资的事权范围，政府投资不可或缺。尽管近两年来国家部委都在大力推动政府与社会资本合作，也就是PPP的模式，但是总体上来讲，即便是在发达的国家，公共服务业社会资本进入的还是相对较少，绝大多数投资还是靠政府自己来投资，我们不可能把所有的公共服务行业都推向市场，这也是不可能办得到的。

　　吴亚平告诉中国经济导报记者，政府投资要用于市场不能有效配置资源的经济和社会发展领域，也就是市场失灵的领域。根据多年的实践，这些领域主要包括以下几个方面：第一个方面是地方公共基础设施和市政公用事业。基础设施主要包括交通、水利、环保，还有公用设施。如果是城区，主要是市政的公用设施，包括供气、供暖、供水、污水处理、园林绿化、垃圾处理等。第二个方面是社会事业，包括科教文卫体。第三个方面是生态建设和环境保护，包括湿地公园建设、污水处理、园林绿化、河道综合整治等。第四个方面是促进欠发达地区的经济和社会发展。第五个方面是推进科技进步和高新技术产业化。科技进步和高新技术产业化是国家积极培育的新的经济增长点，是打造经济发展新优势的重点领域。所以，就目前来讲，在金融市场还存在一些缺陷的背景下，推进科技进步和高新技术产业化也是需要政府去加大投资的。

　　政府投资项目具有“两头经济”的特点，需要政府格外关注。吴亚平表示，所谓的“两头经济”，投入是市场决定，产出又是政府要定价或者政府给出指导价，并且政府由于各种条件的制约，不能完全根据市场的需要去定价。所以，公共服务项目，特别是一些基础设施项目，基本上受“两头经济”的制约，就效益来讲，相对来说都会比较差一些。

　　PPP项目也在库中

　　自国家发展改革委2015年11月下发两份文件以来，各级发展改革系统纷纷转发文件、部署工作，加快项目入库前期工作。黑龙江省伊春市发展改革委副主任李仁才在进行工作部署时指出，编制三年滚动投资计划，不但是促投资稳增长的重要措施，而且也能解决部分政府投资项目审计过程中发现的项目造假、乱批乱建、违规建设、配套资金不到位、批了不建等问题。把项目纳入项目储备库统一管理，使三年滚动投资计划与三年滚动预算统筹衔接，充分考虑政府投资规模和未来增长可能，能够合理管控政府债务规模和风险。

　　李仁才表示，政府投资，包括中央和省内的预算内投资、各类专项建设基金、用于基本建设的财政预算资金以及统借国外贷款等。如中央预算内投资、中央水利建设基金、国家重大水利工程建设基金、南水北调工程基金、大中型水库移民后期扶持结余资金、铁路建设专项基金、民航发展基金、公路港口建设专项基金、用于基本建设的财政预算基金、发行专项债券筹集的专项建设基金及其他中央政府投资项目。省内政府投资包括本地区预算内投资、各类专项建设基金以及用于基本建设的财政预算资金等政府投资项目，都要纳入政府投资项目储备库。拿省发展改革委说，现在争取中央预算内投资的项目、申请专项基金的项目、PPP项目、七大工程包项目和省预算内投资项目将全部纳入省级项目储备库。

　　吴亚平也表示，PPP项目库应该算作政府投资项目库中的一个子库，因为这些项目同样属于政府投资的事权范围。大量的国有企业、事业单位在管理着这些项目，但存在着经营管理不善的问题，客观上也确实存在信息不透明、信息不对称的问题，政府缺乏有效的监督手段。这样，公共服务领域客观上存在的首先是市场失灵，其实也存在一定程度的政府失灵。通过PPP模式，一方面有可能发挥市场的作用，通过市场力量提高效率；另外一方面，政府给予一定的政策或资金支持，又引导社会资本，调动社会资本的积极性，同时弥补政府资金不足的状况。此外，市场社会资本控制不了的一些风险，政府可以适当地承担下来，那么，就有可能在传统的公共服务领域，既弥补政府的失灵，又弥补市场的失灵，这是中央部委高度重视推广PPP的一个重要原因。